生态地区转型与再生：十堰2049远景战略思考│实践探索

　　本文为中国城市规划设计研究院上海分院孙娟副院长在“2016年度CAUPD业务交流会”上做的报告，感谢作者悉心审阅并授权发布。感谢会议主办单位总工室等部门提供的资源支持！

城市2049作为一种新类型的战略规划，在特大城市越来越普遍。如武汉2049、上海2040、长沙2050、成都2049等。远景战略是城市在转型期（经济新常态、新型城镇化）寻求新的方向和动力，意义在于用长远的价值观指导现在的行动。

从技术路线上来说，特大城市远景战略往往存在竞争力和可持续两条线索，不同阶段城市关注的重点会有所不同。如武汉2049是竞争力和可持续两条线索并重，而上海新一轮规划中更关注生态、人文的可持续发展。在参与了诸多远景战略后，我们开始思考是不是会存在远景战略范式图，竞争力与可持续贯穿城市战略的主线。但是十堰作为一个独特的城市，他的2049远景战略编制却给了我们不同的启发。

远景战略范式图

十堰特征：国家战略的飞地

十堰位于陕鄂交界处，地处秦巴山区，汉水谷地，市域面积2万多平方公里。这一特别的山地城市可以称得上是国家战略的飞地，从明朝修建武当山，三线时期建设二汽总部一直到21世纪南水北调成为京津水源地。如今十堰已经拥有了仙山（武当山）、秀水（丹江口水库）、汽车城（东风汽车发源地）三张国家战略名片。

其中武当山堪称规划设计的活教材。明朝永乐年间，朱棣皇帝提出“北建故宫，南修武当”。修建过程中遵从师法自然，下旨“其山本身分毫不要修动”。30万工匠进驻武当山，花费十三年建成了九观、九宫一百八十万方的壮丽武当山古建筑群，堪称奇迹，被誉为古建博物馆，也成为了宝贵的世界文化遗产。

武当山：修建原则“其山本身分毫不要修动”

十堰的另一张名片源自城市的起源汽车城，三线建设的汽车城选址在山沟里，23个专业厂遍布在山沟形成百里汽车城，90年代跻身世界三大卡车生产厂家行列，一度非常辉煌。从十堰81版总规看出，工业用地布局独具山地型城市特色。但是随着工业化时代来临，山地城市显然不适应大规模快速工业化的空间需求，2002年东风汽车总部搬迁至武汉，十堰这个因汽车而兴的城市一下子陷入了低迷期。充满奋斗精神的十堰人没有放弃，想出了低丘缓坡治理降低自然约束，在城市东西两侧开山建园规划汽车产业园区，最终成功吸引东风商用车回归，实现了汽车城的二次创业。

进入10年后，南水北调水源地的独特身份使十堰成为国家生态文明先行示范区，国家对这一地区的生态保护要求日益严格，生态补偿也越来越多。十堰南水北调专项转移支付资金由2008年的3.1亿元增至2012年的6.4亿元，5年时间累计23亿元，约为国家支持南水北调资金的20%左右，单治污一项，资金投入从2003年342万元增加到11年1.19亿元，12年2370万元；而十堰自身也不断进行生态保护的努力，环保设施不断增加，从2006年5座污水处理厂，到2014全市64座污水处理厂，治污能力不断提升。这些生态保护措施使得十堰拥有了高品质的生态和城市环境。

但是虽然生态环境得到改善，生态地区保护与发展的矛盾依然存在。

矛盾：生态转移支付输血不能解决贫困问题

从历史人口增长看，原来并不适合很多人生活的山区因为多次国家战略的移民使这地区已经是拥有337万常住人口，而其中现状还有80万的贫困人口。所以我们会发现一个矛盾，生态转移支付输血不能解决贫困问题。国家对十堰各市转移支付逐年上升，达到100多亿，但是这些资金大部分是专项资金，只能用于建基础设施公共设施，不能达到改善百姓生活水平的目的。

2005-2013年十堰各县市转移支付与收入水平对比

路径：工业化造血解决贫困人口就业问题

因此，十堰希望通过工业化造血提供就业岗位解决脱贫问题，分析80万贫困人口结构，我们发现其中除了1/3的老幼病残外，其他的都有就业能力但是缺少就业岗位。于是各个县市通过低丘缓坡治理，开山建设工业园，招商引资吸引企业入驻，从而解决就业岗位缺失问题。这一策略短期内确实招来的一些服装企业解决了部分就业问题，也给了地方领导信心。虽然低丘缓坡治理成本很高但产生的社会效应得到了认同。

十堰开发区分布示意图

十堰发展方向之争：护山派VS开山派

在这一背景下，十堰启动编制2049远景战略。与许多特大城市编制2049战略所不同，十堰作为一个生态地区中等规模城市，编制远景战略的背景和动因是什么引起了我们的关注。进一步深入十堰城市调研后我们发现，原来城市市民对于未来发展方向之争在这一阶段已经相当激烈，存在保护派和发展派两种观点。保护派认为十堰发展不应关注规模，这样的生态地区规模承载力应该是有极限的，国家对十堰的要求就是生态保护，不能再过度开发；明朝老祖宗修建武当山都不开山，现在十堰通过开山建设工业园区的措施很不妥当，最近这些年开山把十堰特色都破坏了。而发展派则认为汽车产业是十堰的根基，开山造园才带来了东风汽车的回归，不能忘记东风出走十堰的历史惨痛教训，十堰不经历产业化道路，如何实现80多万人的脱贫致富问题；不能将生态保护和经济发展对立起来，十堰既需要生态保护也需要经济发展。

这两派观点在十堰都有一定的基础，从远景战略视角看，项目组认为应该有个中和派，城市既要关注竞争力也要关注可持续发展。十堰正处于转型发展的关键阶段，未来应该做个转型升级版的十堰，既要有一定的产业影响力，也要关注生态人文魅力。在这一技术路线下提出了一系列战略：区域提升战略、产业升级战略、交通支撑战略、生态立市战略、文化彰显战略、空间分层战略，使得之更具竞争力和更可持续。说实话第一轮战略项目组观点还是相对模糊的。

而这一思路也遭到了专家层面的争议，并上升到生态地区发展战略思维逻辑的讨论。认为这种中和的两条路线还是在用发展的思维思考生态地区发展路径，生态地区长远发展与特大城市不一样，是有先天约束的。开山就是违背规律，就地扶贫只会越扶越贫。生态地区人口减少是必然趋势，不能惯性看眼前的利益。中规院杨保军院长认为，还用发展的思维在思考生态地区发展是行不通的，生态地区需要颠覆式的发展路径，生态地区是有先天约束的特殊地区，不同套用传统的城市战略思维。中规院副总张菁认为，要从区域视角看十堰未来的发展，生态地区人口减少是必然趋势。不能毁了这座山再去毁了那盆水。中规院副总郑德高认为，从无约束条件下的效益最大化到有约束条件下的效益最大化，生态地区是转型与再生，生态人文新经济是十堰的方向。

生态地区转型与再生：约束条件下的远景战略

换一个视角讨论，对于生态地区的发展是另一种战略思维，即：转型与再生，从一般城市无约束条件下的效益最大化到生态地区约束条件下效益最大化的模式演变。

 十堰远景发展战略范式图

在这个思维指导下，提出十堰远景战略目标：外修生态，内修人文，培育新经济。明确生态地区再生路径：+生态与生态+。

十堰远景战略目标

外修生态，内修人文，

培育新经济

十堰生态地区再生路径     

+生态与生态+

1. +生态：约束条件的强化

对于国家战略生态地区，保护生态仍然是第一任务。因此未来十堰发展要继续坚持生态理念，提高生态品质，稳定生态格局。首先要尊重自然，停止开山建设行为，设定严格的身体保护条件，保护原始地形，严禁开发。

人口规模预测要从增长思维到收缩语境，理性看待未来十堰城市人口增长趋势，从“数量红利”走向“质量”和“结构”，在收缩语境下进行人口规模预测方法探索，提出未来十堰人口呈现下降趋势。并根据人口结构提出乡村人口分类脱贫的战略，异地城镇化脱贫是其中重要的方向。

空间收缩战略，从增量规划到减量规划，提出十堰市域空间分层理念“保护一大片，做美一中片，集中一小片”，收缩用地规模。压缩外围区县工业规模，弹性增加旅游休闲、新经济功能用地规模。

2.生态+：生态价值再挖掘

生态地区保护固然重要，如何实现生态到生态+更是生态地区转型再生的核心命题。在坚持生态保护的基础上使十堰市民未来享有更富裕的生活水平、更舒适的城市环境，如何使十堰城市生态人文魅力在区域中享有更高的影响力，最终实现“绿水青山就是金山银山”的理想目标。

•文化彰显战略：2049年是中华文化崛起的时代，文化彰显战略是十堰实现“生态、人文、新经济”远景战略目标的重要支撑。规划提出未来十堰需要建设为世界道都、中华车都、汉水古都的文化建设目标，并相应提出四个策略。

•产业升级战略：是十堰实现可持续发展的重要保障，在现状产业基础上坚持汽车2.0、旅游2.0、服务2.0、农业2.0的产业升级战略，并结合生态文明地区发展趋势和应对互联网+等时代背景积极谋划新经济1.0。实现十堰产业升级，由现状要素资本驱动转向技术及创新驱动引领的后工业时代，打造世界商用车之都及具有国际影响力的旅游目的地和新经济集聚地。实现十堰未来有风景的地方就有新经济的产业发展目标。

•组合城市战略：跳出城区看空间战略，东联武当，北依汉江，以生态保护为前提、人文彰显为目标，构建协同发展的组合城市地区。疏解老城功能，国际职能向东联系武当，构建国际知名的文旅胜地；城市服务职能北上联系郧阳，塑造产城融合的新城区。

从十堰2049远景发展战略中，我们得到一些启发，生态地区发展方向是“+生态”和“生态+”，+生态是对约束条件的强化和极致化，生态+是将约束条件转化为新的竞争力。许多生态地区的生态、人文、乡村资源更多的是沉默的资源，但是在未来这些资源将会再生成为稀缺资源，如何彰显发挥新经济价值是生态地区转型发展的关键。值得欣慰的是，经过两年的沟通努力，对于十堰城市的发展方向逐步开始达成共识，“外修生态、内修人文、培育新经济”是这个城市未来努力的方向。原来的发展派也逐步赞成保护和转型再生这一大的趋势，有些认为 “十堰当年开山吸引东风回归我是赞成的，但是现在及时制止开山保护山体看来也是正确的”。正如市委书记周霁所说，“十堰最大的问题是看清发展方向。方向比速度重要，我们耳熟能详。不解决方向性问题，我们越强化，越会出问题；不解决动力性的问题，城市就没有活力。”2049战略的作用就是解决方向问题，逐步达成共识。

最后有两点讨论和思考：

讨论1：城市2049战略的若干类型

远景战略其实并不存在一定的范式，每个城市需要解决的问题都不同，不存在一个固定的模式可以套用。但是总体来看，可以有几种大的类型。一种是自然发展型，针对一些相对成熟的发展的地区，目前城市发展面临转型，但不是转折期。另一种是转型再生型，这类地区有明确的约束发展条件，当发展到一定阶段时，城市发展面临的是重大转折的战略抉择。

自然发展型：无约束条件下的效益最大化，转型但不是转折。特大型城市，如北京、上海。

转型再生型：生态地区、重工业地区等，约束条件下的发展效益最大化，约束条件转化为竞争力，转型并转折。

讨论2：城市的作用和市民的力量

一个城市的战略，规划师的经验判断很重要，但是在十堰2049远景战略中，项目组更体会到市民对一个城市方向判断的准确性和重要性。正是十堰市民关心城市远景发展方向，对低丘缓坡治理的忧虑，对城市特色丧失的担心，政府回应市民的诉求而产生了这个项目。而在项目过程中，项目组也强烈感受到十堰市民的归属感、责任心和荣誉感，这个虽然是一座因为三线建设汽车拉来的新城市，但是城市市民浓厚的城市情感深刻地影响着一个城市方向的选择，而这份情感是我们很难在中国其他若干新城新区所能体会到的，所以我们不得不思考，新建一座城市是有内生性的，是有城市性格和基因的，正如我国50年代新建了十堰市到现在十堰人的力量，我国80年代新建了深圳市到如今深圳人的力量，未来我们如果要解决更多的城镇化增量人口是不是应该拥有更多的城市，拥有一批更有责任心和归属感的城市市民，而不是若干附属的、流动人口汇集的新城新区。

中规院项目组：

孙娟，杨保军，张菁，郑德高，林辰辉，姜秋全，汤春杰，刘培锐，闫雯，吴乘月，干迪，赵祥，朱仁伟，林彬，王玉，张际，周韵，陈阳，高艳

作者简介

孙娟  中国城市规划设计研究院上海分院副院长，中国城市规划学会青年工作委员会秘书长

1979年生，南京大学硕士毕业。近年主持和参与了若干特大城市发展战略和规划，包括上海市城市空间战略、福州城市总体规划、安徽省城镇体系规划、武汉市2049远景发展战略、南京江北国家新区近期建设规划、嘉兴市城市总体规划、常州市城市发展战略、十堰2049远景发展战略、天台小县大城发展战略、上海崇明岛总体规划、宁波城市发展战略、南京城市总体规划等。其中若干项目获得全国优秀城乡规划设计奖。参与若干城市研究重要课题，包括中国工程院重大咨询研究项目《中国城市建设可持续发展战略研究》， “江苏沿海地区发展研究”等，国家科技部十一五攻关课题“中国城镇群研究”，世界银行“低碳、生态理念下城乡规划技术标准的再梳理”课题，住建部科研课题“人口规模预测研究”“城市总体规划实施评估办法”等。发表文章合计20多篇。

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报告整理：孔晓红

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